El «Reglamento del Consejo de Estado sobre la Inversión Extranjera» fue aprobado en la 83ª reunión ejecutiva del Consejo de Estado el 17 de abril, con fecha de promulgación del 5 de mayo, y entrará en vigor oficialmente el 1 de julio. Se trata de una normativa que se subestima fácilmente. A primera vista, parece una reorganización sistemática de los asuntos relacionados con la aprobación, el registro, los informes de información y el registro de fondos transfronterizos de la inversión extranjera.

Sin embargo, en el contexto más amplio de la aceleración de la expansión de las empresas chinas en el extranjero en los últimos años, la aceleración de la reestructuración de las cadenas de suministro globales, el endurecimiento del control tecnológico, la expansión del alcance de la supervisión de datos y el aumento continuo de la demanda de protección de los intereses en el extranjero, su significado va mucho más allá de «escribir claramente los procedimientos». Lo que realmente hace es reintegrar los requisitos que antes estaban dispersos en diferentes vías regulatorias, como el desarrollo y la reforma, el comercio, las divisas, el control de las exportaciones, la seguridad de los datos, la supervisión de los activos estatales, la protección consular y la respuesta a las disputas en el extranjero, en un marco más completo.

En el pasado, cuando se hablaba de inversión extranjera, las empresas solían preocuparse por tres cuestiones: si el proyecto necesitaba ser registrado, si los fondos podían salir del país y cómo registrar una empresa en el extranjero. Tras la entrada en vigor de las nuevas normas, las preguntas se plantean de otra manera: cómo salen los activos, cómo se utiliza la tecnología, cómo fluyen los datos, cómo se mueve el personal, cómo se organiza el control, quién apoya cuando se encuentran barreras en el extranjero y qué precio hay que pagar si se cruzan las líneas rojas. La expansión de las empresas en el extranjero ya no es sólo una «salida de capital», sino una obra de cumplimiento sistemático que implica activos, tecnología, datos, personal, control y seguridad nacional.

I. La frontera de la expansión en el extranjero se ha redibujado

El artículo 2 de las nuevas normas define claramente la «inversión extranjera»: la llamada inversión extranjera (es decir, la inversión en el extranjero) se refiere a las actividades en las que los inversores nacionales chinos obtienen directa o indirectamente la propiedad, el control, los derechos de gestión y otros derechos relacionados de empresas y activos en otros países o regiones mediante la inversión de activos, derechos o la provisión de financiación, garantías, etc. Lo más destacable de esta definición es que no limita la inversión extranjera a las formas tradicionales de «establecer una empresa», «comprar acciones» o «construir una fábrica». La financiación, las garantías, la adquisición indirecta de derechos y los acuerdos de derechos de gestión pueden entrar en el ámbito de la supervisión de la inversión extranjera.

Esto es especialmente importante para las transacciones transfronterizas actuales. Es posible que muchos proyectos de expansión en el extranjero no estén escritos como «adquisiciones» en los documentos, sino que pueden ser bonos convertibles, acuerdos de derechos de ingresos, apoyo financiero a SPV en el extranjero o influencia sobre activos en el extranjero a través de garantías, control de acuerdos o estructuras de fondos escalonados. Siempre que estos acuerdos apunten en última instancia a empresas, activos, control, derechos de gestión u otros derechos relacionados en el extranjero, es difícil tratarlos como financiación ordinaria.

Otro detalle que se pasa por alto fácilmente es que las nuevas normas incluyen a las «empresas, otras organizaciones y personas físicas residentes en China» en el ámbito de los inversores. Aunque las medidas específicas para la gestión de la inversión extranjera por parte de personas físicas residentes aún están por formularse por separado, la dirección ya está clara: las personas con alto patrimonio neto, las oficinas familiares, las SPV extraterritoriales controladas por personas físicas, las participaciones en fondos extranjeros, los fideicomisos y otras estructuras de gestión de patrimonio no quedarán naturalmente fuera de las normas en el futuro. Por lo tanto, lo primero que cambia esta normativa no es un formulario de aprobación, sino la perspectiva subyacente de la supervisión sobre la «expansión en el extranjero»: ya no se limita a observar si una empresa ha establecido una fábrica en el extranjero, sino que empieza a preguntar: ¿cómo se formó este derecho en el extranjero? ¿Quién lo controla? ¿Se han trasladado con él fondos, activos, tecnología, datos y personal? ¿Estos acuerdos desencadenarán consideraciones de interés público y seguridad nacional?

II. Los datos, la tecnología y la seguridad se convierten en la nueva línea principal del cumplimiento de la expansión en el extranjero

Si el artículo 2 redefine «qué es la inversión extranjera», los artículos 13 y 15 marcan las dos líneas más sensibles de la inversión extranjera en el futuro: una es la tecnología y los datos, y la otra es la seguridad nacional.

El artículo 13 estipula que los inversores que realicen actividades de inversión extranjera no deben exportar ni utilizar bienes, tecnologías, servicios y datos relacionados cuya exportación esté prohibida por el Estado; tampoco deben exportar ni utilizar bienes, tecnologías, servicios y datos relacionados cuya exportación esté restringida sin permiso. Los inversores no deben transferir bienes, tecnologías, servicios y datos relacionados cuya exportación esté prohibida o restringida por el Estado a otros países o regiones mediante el envío transfronterizo de personal técnico, la organización de personal para trabajar en el extranjero, la prestación transfronteriza de orientación técnica, la organización de formación transfronteriza de personal, etc.

Esto significa que la supervisión no sólo ve servidores, bases de datos y paquetes de código. El envío de personal puede constituir una transferencia de tecnología, la orientación remota puede constituir una transferencia de servicios, la formación transfronteriza puede constituir una transferencia de conocimientos y la colaboración en I+D en el extranjero también puede implicar el flujo y el uso de datos relacionados. Para las empresas de IA, computación en la nube, conducción autónoma, fabricación inteligente, biomedicina, tecnología financiera y software industrial, las siguientes preguntas ya son muy reales: ¿Puede el centro de I+D en el extranjero utilizar datos de entrenamiento nacionales? ¿Puede el equipo en el extranjero acceder al código fuente, los parámetros del modelo, las reglas de control de riesgos y los perfiles de usuario? ¿La prestación de formación técnica por parte de ingenieros nacionales a equipos en el extranjero implica tecnología restringida? ¿El uso por parte de las filiales en el extranjero de algoritmos, conjuntos de datos y documentación de productos acumulados por el equipo chino es una colaboración interna o una transferencia transfronteriza supervisada? Estas preguntas solían tratarse a nivel empresarial. Ahora, deben entrar en la revisión del cumplimiento.

El artículo 14 sigue devolviendo los asuntos relacionados con el flujo transfronterizo de fondos, la importación y exportación de bienes y tecnología, el comercio de servicios, el flujo transfronterizo de datos, la entrada y salida de personal, la revisión de la concentración de operadores, el control de las exportaciones, la seguridad de la red, los impuestos y los activos estatales a las leyes y reglamentos pertinentes para su tratamiento unificado. Esto demuestra que el «Reglamento sobre la Inversión Extranjera» no es una ley de datos especializada, ni una ley de control de las exportaciones, sino que incrusta estas normas en el flujo principal de la inversión extranjera. En el futuro, cuando las empresas realicen proyectos de expansión en el extranjero, ya no podrán dividir la ODI, la salida de datos, el control de las exportaciones, la seguridad de la red y el envío de personal en varios procesos no relacionados entre sí.

El artículo 15 estipula que los departamentos competentes en materia de inversión del Consejo de Estado y los departamentos competentes en materia de comercio, junto con otros departamentos pertinentes, llevarán a cabo una revisión de seguridad de la inversión extranjera que afecte o pueda afectar a la seguridad nacional, así como de la transferencia y disposición de los activos, derechos, etc. relacionados. Aquí hay dos palabras clave: una es «puede afectar» y la otra es «transferencia y disposición». La primera indica que la revisión de seguridad no espera a que se produzcan daños; la segunda indica que la revisión no sólo se centra en el momento en que se produce la inversión, sino que, una vez finalizada la inversión extranjera, la retransferencia o disposición de los activos, acciones y derechos relacionados también puede entrar en el ámbito de la supervisión.

Esto es especialmente importante para los proyectos que implican tecnología sensible, datos importantes, minerales clave, recursos energéticos, infraestructura de comunicaciones, inteligencia artificial, semiconductores, biotecnología e infraestructura financiera. Antes de expandirse en el extranjero, las empresas no sólo deben preguntarse «si este proyecto es comercialmente rentable», sino también: ¿hay tecnología o datos controlados? ¿Quién es la contraparte en el extranjero? ¿El posterior abandono de las acciones, la transferencia de activos, la cotización en el extranjero o la introducción de inversores externos cambiarán el juicio sobre el control y el riesgo de seguridad?

III. El papel del Estado ha cambiado: no sólo supervisa, sino que también sirve y contrarresta

Esta nueva normativa también tiene una faceta que se pasa por alto fácilmente: no es un simple documento de control. Los artículos 6 a 9 estipulan específicamente la construcción del sistema de servicios: el Estado coordinará los recursos de servicios en los ámbitos de los asuntos exteriores, el derecho, las finanzas, los impuestos, las finanzas, el comercio, la logística, la entrada y salida, las aduanas y la promoción del comercio para proporcionar garantías a los inversores; los gobiernos y departamentos pertinentes a nivel provincial o superior también proporcionarán servicios públicos como leyes y reglamentos, medidas políticas, guías de inversión, propiedad intelectual, prevención de riesgos y protección de derechos.

Detrás de esto hay un cambio muy real: los principales actores de la expansión en el extranjero hoy en día incluyen empresas de vehículos de nueva energía, empresas fotovoltaicas, empresas de hardware inteligente, así como empresas de SaaS, empresas de juegos, instituciones de pago, comercio electrónico transfronterizo, empresas de IA, marcas de consumo y pequeñas y medianas empresas de la cadena de suministro. El entorno en el extranjero al que se enfrentan es mucho más complejo que en el pasado: sanciones, control de las exportaciones, revisión de la inversión, localización de datos, investigación fiscal, cumplimiento laboral, disputas de propiedad intelectual, revisión antimonopolio, litigios en el extranjero, restricciones de cambio, riesgos políticos, casi ninguno de los cuales puede tratarse de forma aislada. Depender de las empresas para explorar por sí mismas es costoso y fácil de caer en trampas.

Lo que es aún más digno de atención son las cláusulas de contrarresto. Los artículos 23 a 25 de las nuevas normas aclaran que cuando los inversores se enfrenten a barreras de inversión u obstáculos operativos en el país de destino, los departamentos competentes en materia de comercio podrán organizar investigaciones y ajustar las políticas de inversión por países, restringir la importación y exportación de bienes o tecnología, restringir el comercio internacional de servicios, etc. en función de los resultados de la investigación. Si un país, región u organización internacional viola el derecho internacional y las normas básicas de las relaciones internacionales y adopta prohibiciones, restricciones o medidas similares discriminatorias contra China, el gobierno chino podrá adoptar las medidas correspondientes para proteger los derechos e intereses legítimos de los inversores y los intereses nacionales en el extranjero.

El significado del sistema ya está claro: la inversión extranjera de las empresas ya no es sólo el comportamiento comercial de las propias empresas, sino que también se ha incluido en la caja de herramientas de la protección de los intereses nacionales en el extranjero y el ajuste de las relaciones económicas exteriores. En la actualidad, en la que las restricciones tecnológicas, la reestructuración de la cadena de suministro, la revisión de la inversión y las sanciones y contrarrestos se producen con frecuencia, las empresas deben reconocer una realidad: el riesgo de la expansión en el extranjero ya no es sólo el riesgo contractual, el riesgo fiscal y el riesgo de gobierno corporativo, sino que se parece cada vez más a una encrucijada.

IV. Ya no se puede «subir al tren primero y comprar el billete después»: el cumplimiento debe estar por delante

Los artículos 27 a 31 de las nuevas normas construyen un sistema de responsabilidad relativamente claro. Si un inversor invierte en un proyecto de inversión extranjera prohibido por el Estado, los departamentos competentes podrán ordenar la suspensión de las actividades de inversión, la disposición de acciones o activos dentro de un plazo determinado y la confiscación de los ingresos ilegales; si se niega a ejecutarlo, también podrá ser multado con una cantidad entre el 5‰ y el 10‰ del importe de la inversión, y el personal directamente responsable también podrá ser multado con una cantidad entre 50.000 y 100.000 yuanes. Si no se han cumplido los procedimientos de aprobación y registro según lo estipulado, o si se solicita la aprobación y el registro presentando materiales falsos u ocultando información real, el organismo de aprobación y registro podrá ordenar la corrección, confiscar los ingresos ilegales y multar con una cantidad entre el 1‰ y el 5‰ del importe de la inversión; si se niega a corregirlo, también podrá ordenar la suspensión de las actividades de inversión y multar con una cantidad entre el 5‰ y el 10‰ del importe de la inversión.

Lo que es más digno de la vigilancia de las empresas son las restricciones de cualificación. Una vez que la decisión de sanción entre en vigor, los departamentos competentes pertinentes podrán no aceptar la solicitud de aprobación y registro del infractor en un plazo de tres años, o prohibirle la realización de actividades de inversión extranjera en un plazo de uno a tres años. El impacto de esto en las empresas suele ser mayor que el de las multas. Una empresa que está llevando a cabo una distribución global, una vez que un proyecto se ve obligado a detenerse, los activos en el extranjero se ven obligados a disponerse dentro de un plazo determinado y la ventana de expansión en el extranjero posterior se cierra, puede afectar a la financiación, las fusiones y adquisiciones, la cotización, los contratos de la cadena de suministro, las relaciones con los clientes en el extranjero y la reputación del mercado.

La señal que realmente liberan las nuevas normas es que el cumplimiento de la inversión extranjera ya no puede tratarse como una tarea complementaria después de la finalización de la transacción. Debe estar por delante de todo el proceso de toma de decisiones de la junta directiva, revisión del comité de inversión, diseño de la estructura de la transacción, diligencia debida y gestión posterior a la inversión. Para las empresas, al menos cuatro listas deben complementarse antes y después del 1 de julio:

01 Lista de proyectos de inversión extranjera: además de las filiales en el extranjero, los proyectos de fusiones y adquisiciones y los proyectos de inversión de capital, también deben incluirse la financiación, las garantías, los bonos convertibles, los derechos de ingresos, las participaciones en fondos extranjeros, las SPV extraterritoriales y los acuerdos de reinversión en el extranjero.

02 Lista transfronteriza de tecnología y datos: el código fuente, los modelos de algoritmos, los datos de entrenamiento, los datos de usuario, los datos industriales, las reglas de control de riesgos, la documentación de I+D, los dibujos técnicos, la tecnología de patentes, los sistemas de software, los permisos de acceso en el extranjero y los mecanismos de colaboración transfronteriza deben organizarse sistemáticamente.

03 Tabla de evaluación de la revisión de seguridad y el control de las exportaciones: en el caso de que se trate de industrias sensibles, tecnología sensible, datos importantes, cadenas de suministro clave y acuerdos de control complejos, debe completarse una evaluación preliminar en las primeras etapas de la transacción.

04 Tabla de respuesta a disputas e investigaciones en el extranjero: al participar en arbitrajes, litigios o investigaciones en el extranjero por parte de organismos judiciales y de aplicación de la ley en el extranjero, el suministro de pruebas o materiales al extranjero debe cumplir con las normas pertinentes de secretos de Estado, seguridad de los datos, protección de la información personal, gestión de la exportación de tecnología, control de las exportaciones y asistencia judicial.

En una palabra: los futuros proyectos de expansión en el extranjero no sólo pueden realizar la DD comercial, la DD financiera y la DD legal en el sentido tradicional. La DD de datos, la DD de tecnología, la DD de seguridad, la DD de control de las exportaciones y la evaluación de riesgos de contrarresto se convertirán cada vez más en una configuración estándar. La promulgación del «Reglamento del Consejo de Estado sobre la Inversión Extranjera» no niega la expansión de las empresas en el extranjero, sino que enfatiza la promoción del desarrollo de alta calidad de la inversión extranjera, apoya a los inversores para que realicen actividades de inversión extranjera de acuerdo con los principios de mercado, disfruten de forma independiente del derecho a la autonomía de la inversión y tomen decisiones de forma independiente, asuman riesgos y sean responsables de sus propias ganancias y pérdidas.

Pero también ha trazado una línea más clara: la expansión en el extranjero no está separada de la supervisión, y la globalización tampoco es un vacío de cumplimiento. El modelo tosco de «invertir primero y complementar después» tendrá cada vez menos espacio. Las empresas que realmente pueden llegar lejos no son necesariamente las que corren más rápido, sino las que pueden ver claramente las reglas, construir un sistema y mantener los límites.

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