本文梳理《人民币跨境支付系统业务规则》新规修订要点、对比新旧规则，并从法律角度评析对市场主体合规的影响。

一、立法背景与修订动因

人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，以下简称CIPS）于2015年10月正式上线，由跨境清算公司（即CIPS运营机构）运营，为境内外参与者提供跨境和离岸人民币资金清算、结算服务，是服务人民币国际化战略的核心金融基础设施。随着人民币国际化持续深化，CIPS业务规模快速增长，参与机构数量大幅扩容，原2018年版规则在制度供给层面的滞后性愈发凸显：其一，参与者准入门槛的设置方式不够灵活，限制了部分境外机构接入的便利性；其二，账户管理和资金隔离的制度表述存在模糊地带，不利于界定各方权益；其三，随着《中华人民共和国反洗钱法》于2025年修订实施，报文标准的合规衔接亦有待明确；其四，数字人民币跨境应用进入实操阶段，相关运营主体尚未纳入正式规则框架。

中国人民银行于2025年12月19日正式印发《人民币跨境支付系统业务规则》（银发〔2025〕248号，以下简称“新规则”或“新规”），并自2026年2月1日起施行，原2018年版规则（银发〔2018〕72号）同时废止。新规则的修订恰是对上述制度缺口的集中回应，同时亦体现了监管层面的主动部署——既要降低合规门槛以吸引更多境外机构参与，又要强化资金安全、防范系统性风险。

【新规条文】第一条：“为规范人民币跨境支付系统（CIPS）业务行为，防范支付风险，保障CIPS运营机构和参与者合法权益，明确各方职责，根据《中华人民共和国中国人民银行法》及有关法律法规，制定本规则。”

二、新规核心修订内容解析

（一）参与者准入管理：境外机构接入门槛实质性放宽

参与者制度是CIPS业务规则的基础性制度安排。直接参与者（包括境内银行、境外银行及特定金融基础设施）是CIPS的核心节点，需自行管理流动性并承担业务风险。间接参与者（主要为境外银行）则须委托直接参与者代理业务，自身在CIPS不开立账户。新规则第五条维持了参与者“直接参与者”与“间接参与者”的二元分类框架，但对境外机构申请成为直接参与者的资金托管行要求作出重要调整。

【新规条文】第七条：“境外机构申请成为直接参与者的，可委托符合条件的直接参与者作为资金托管行。”对比原规则中“境外机构应当委托境内银行类直接参与者作为其资金托管行”的表述，新规则将托管行范围从“境内银行类直接参与者”扩展至“符合条件的直接参与者”，不再强制要求必须通过境内银行进行资金托管，由此为境外机构提供了更大的接入灵活性，实质上是为境外机构在选择合作托管行时提供了更广泛的市场化选项，有助于吸引更多元化的境外金融机构接入CIPS网络。

从法律意义上看，该修订降低了境外机构依附境内机构的制度性障碍，有利于提升CIPS对境外金融机构（特别是非银行金融机构）的吸引力，与香港CIPS接入点于2025年11月正式上线的配套政策形成制度合力，推动CIPS参与者网络向更广泛的地域和机构类型延伸。

（二）账户管理制度：零余额账户规则与资金隔离原则

账户制度是CIPS运营安全的基石。新规则第八条和第九条对CIPS账户管理进行了系统性规范，明确了若干重要法律原则。

【新规条文】第八条：“运营机构为直接参与者开立的CIPS账户应当为零余额账户，该账户不计息、不得透支，场终（日终）余额为零。CIPS账户内资金属于开立该账户的直接参与者，不属于运营机构自有财产。运营机构应当统一管理参与者的账户。一个直接参与者在CIPS只能开立一个零余额账户。”上述条款至少确立了三项重要法律原则：零余额原则（CIPS账户应于场终归零，不得计息，亦不得透支，确保不承担信用风险）；权益归属原则（资金明确归属于直接参与者，运营机构不享有所有权或留置权）；唯一账户原则（防止多账户操作规避监管）。

【新规条文】第九条：“运营机构不得在商业银行开立账户存放CIPS参与者办理CIPS业务的结算资金，不得形成清算资金沉淀。”新规则进一步明确，运营机构须在中国人民银行开立清算账户，集中存放参与者的结算资金，不得将该资金存放于商业银行，亦不得形成清算资金沉淀。此举将CIPS结算资金纳入中央银行直接监管视野，有效隔离商业银行信用风险，强化支付系统稳定性。

（三）结算机制：混合结算模式

混合结算模式结合了RTGS的最终性与DNS的效率优势，它允许参与者根据业务性质选择最合适的结算通道，在保障关键支付安全的同时，优化整体流动性管理，是CIPS对标《金融市场基础设施原则》（PFMIs）国际标准的重要体现。

【新规条文】第十七条：“CIPS应当支持混合结算模式，满足不同支付业务的结算需要。CIPS应当对直接参与者逐笔发起的支付业务实时全额结算，对直接参与者批量发起的支付业务定时净额结算。运营机构可以根据业务需要调整定时净额结算的轧差场次和时间，当日调整当日生效。”

具体而言，新规则在结算机制层面确立了如下安排：实时全额结算（RTGS）适用于逐笔发起的支付业务；定时净额结算（DNS）适用于批量发起的支付业务，通过多边轧差压缩净头寸；运营机构拥有弹性调整权。此外，新规则明确CIPS支持人民币付款、人民币对外币同步交收（PvP）、券款对付（DvP）结算、中央对手集中清算等多类结算业务。

【RTGS与DNS机制】实时全额结算（RTGS）是国际主要SIPS通行模式，资金逐笔实时了结，支付最终性强，但对参与者日中流动性需求较高。定时净额结算（DNS）通过多边轧差压缩参与者净头寸，节约流动性，但存在一定的系统内信用敞口。

（四）报文标准与反洗钱合规：新法衔接要求

新规则第二十八条在CIPS报文标准层面嵌入了反洗钱合规要求，这是本次修订在金融合规领域最具实践意义的条款之一。

【新规条文】第二十八条：“运营机构负责制定和发布CIPS报文标准，相关标准应落实反洗钱法律规定的有关要求。直接参与者应当按照运营机构发布的最新报文标准，及时对其相关业务系统进行改造。”该条款的制度背景在于：2025年修订施行的《中华人民共和国反洗钱法》对金融机构的可疑交易报告、客户尽职调查（CDD）及交易记录保存义务提出了更高要求。将反洗钱要求嵌入报文标准，意味着CIPS参与者在处理每笔跨境支付时，须通过报文字段传递足够的交易方信息，以满足反洗钱穿透识别的技术条件。

值得关注的是，人民银行明确拒绝了将报文中“业务种类”字段调整为选填的建议，理由是该字段是支付交易背景信息的关键要素，有利于提升合规水平。此态度清晰表明监管层面对强化跨境支付透明度的政策立场。

【“业务种类”字段】“业务种类”字段（如标识为货物贸易、服务贸易、直接投资等）是反洗钱交易监测的基础要素。其强制填写要求，将推动参与者完善内部交易分类系统，使得每笔跨境支付都能被准确归类，从而为后续的客户尽职调查、风险评级及可疑交易报告提供高质量的数据基础。

三、数字人民币跨境应用的制度延伸

新规则发布通知的受文单位中，首次将“数字货币研究所”纳入，这一细节具有重要的制度信号意义。结合同期政策背景，人民银行于2025年12月29日发布《关于进一步加强数字人民币管理服务体系和相关金融基础设施建设的行动方案》，明确自2026年1月1日启动新一代数字人民币体系。将数字货币研究所纳入CIPS规则框架，为数字人民币跨境交易通过CIPS清算提供了法律衔接基础。从金融基础设施架构的长远视角来看，CIPS可能逐步演变为统筹传统银行间跨境清算与数字人民币跨境结算的综合性基础设施，形成“双轨并行、互为补充”的跨境人民币清算格局。

【多边央行数字货币桥（mBridge）】中国人民银行已与香港、泰国、阿联酋等央行共同参与mBridge项目，探索多边CBDC跨境支付的技术实现路径。CIPS新规将数字货币研究所纳入制度框架，与mBridge试点形成政策联动，指向人民币跨境支付基础设施的数字化升级方向。

四、对市场参与者的合规影响评估

（一）境外直接参与者：托管行要求的松绑是对境外机构最直接的利好。新规则赋予境外机构更大的自主选择空间，有望降低其接入成本，提升CIPS对新兴市场金融机构的吸引力。合规层面，境外直接参与者需重点关注报文标准改造及“业务种类”字段的强制填写要求。

（二）境内直接参与者（代理行）：参与者管理办法的修订在程序层面赋予直接参与者一定的规则共同形成权。账户管理层面，零余额账户制度的法定化要求直接参与者优化日内流动性管理策略，需对RTGS与DNS业务的安排时序进行精细化统筹。

（三）间接参与者：新规则明确间接参与者在CIPS不开立账户，仍须委托直接参与者代理业务。间接参与者需密切关注其委托行的报文系统改造进度，并建立完善的原始交易信息传递机制，防止报文字段缺失导致合规风险。

五、结语

新版《人民币跨境支付系统业务规则》是CIPS系统运营七年来最重要的一次规则迭代。从宏观视角看，此次修订在市场开放、系统安全、合规强化与前瞻布局四个维度形成了有机统一，折射出监管层面以制度建设驱动人民币国际化提质增效的政策逻辑。对于境内外金融机构而言，新规则的施行既是合规压力，也是布局机遇。建议相关机构在确保系统改造合规落地的同时，重新评估CIPS在本机构跨境人民币业务中的战略定位，把握规则调整所带来的业务拓展窗口。

[中伦律师团 方建伟、陈忆安、袁晨浩]